Asuntos Públicos 5 Abr 2022

European Affairs: Prioridades estratégicas y acción legislativa para una UE cada vez más geopolítica

Gran parte de las reformas normativas y de los proyectos de inversión que ponen en marcha el Gobierno de España y las comunidades autónomas procede de compromisos adquiridos ante la UE. Algunos corresponden al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), y otros son transposición de Directivas o aplicación de Reglamentos comunitarios. De hecho, el 51% de las leyes que se aprobaron en España en 2021 derivan de una iniciativa política de la Unión Europea (Oficina de Enlace del Parlamento Europeo en España, 2021). Del total de 55 leyes aprobadas por el Congreso de los Diputados, 28 regulaban cuestiones marcadas por la UE.

De estas 28 normativas, 11 respondían a la transposición de Directivas aprobadas por el Parlamento Europeo y el Consejo en áreas como residuos y suelos contaminados, la cadena alimentaria o la lucha contra el blanqueo de capitales, entre otras. El resto procedían de recomendaciones, orientaciones, programas o iniciativas emanadas de las distintas instituciones europeas. A esto habría que añadir los Reglamentos que no necesitan de tramitación por las cámaras legislativas de los Estados miembros para surtir efecto en el ámbito nacional.

Existen también otro tipo de acuerdos políticos, alcanzados entre los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, que tienen un alto impacto en el día a día de los ciudadanos y las empresas. El posicionamiento ante crisis como la de Ucrania o la negociación sobre la taxonomía verde, en la que los argumentos técnicos se mezclan con los políticos, son ejemplos evidentes. De hecho, gran parte de las cuestiones legislativas y de aspecto técnico emanan de estos acuerdos políticos.

EstePolicy Brief, el primero de una serie de ellos, aborda las prioridades regulatorias actuales y futuras del legislador europeo y las sitúa en el contexto político actual. Se trata de una hoja de ruta que afectará de forma directa y significativa a los ciudadanos de los Estados miembros, así como a la actividad económica y productiva de las empresas. Partiendo de un análisis del contexto que incluye algunos de los principales debates de carácter político, la nota analiza a continuación las novedades regulatorias previstas para los próximos años.

LA CONVERSACIÓN POLÍTICA

En los últimos años la UE ha pasado de ser un órgano eminentemente tecnocrático a experimentar una creciente politización. Esta evolución ha venido marcada por la sucesión de crisis de los últimos años, que han obligado a la UE a dar respuestas ágiles y rápidas que solo pueden tomarse a nivel de jefes de Estado y de Gobierno, afectando de diferentes formas a los debates nacionales. Todos estos factores han llevado a un incremento del peso de las instituciones gubernamentales, como el Consejo de la UE y el Consejo Europeo.

Si bien el Consejo Europeo no ejerce funciones legislativas, la institución se ha convertido en un elemento clave para establecer las prioridades y la hoja de ruta de la Unión. En otras palabras: las actuaciones legislativas e iniciativas concretas responden a las líneas generales acordadas en primer término entre los Estados miembros.

Actualmente la invasión de Ucrania ocupa el centro del debate político. La manera en la que la UE responda a esta crisis marcará en gran medida la dirección que tomen los grandes debates que están hoy sobre la mesa y, por ende, el futuro del proyecto europeo. Resumimos a continuación los puntos clave que marcarán la agenda política y tendrán reflejo, al menos en parte, en la agenda regulatoria.

«La manera en la que la UE responda a la crisis de Ucrania marcará la dirección de los grandes debates»

AUTONOMÍA ESTRATÉGICA Y VÍNCULOS TRANSATLÁNTICOS

Desde la presentación de la Estrategia Global de la UE en 2016, el concepto de autonomía estratégica ha ido ganando un mayor protagonismo. Este documento concluía que el soft power ya no era suficiente y que la UE debía potenciar sus capacidades en seguridad y defensa. En concreto, la noción de autonomía estratégica apunta a la necesidad de que la UE sea un actor global con capacidad para tomar decisiones de manera independiente.

En el marco de este debate, el año pasado se sucedieron acontecimientos, como la retirada de Afganistán o el pacto AUKUS, que volvieron a poner de relieve la dependencia europea de EEUU en cuestiones de seguridad y defensa, así como el cambio de prioridades estadounidense hacia el Indo-Pacífico. Estos eventos provocaron que la presidenta Von der Leyen, en su discurso sobre el Estado de la Unión, instara a avanzar hacia la Unión Europea de la Defensa y que el presidente del Consejo Europeo afirmase que 2022 sería el “año de la defensa europea”. Precisamente, en marzo se ha presentado laBrújula Estratégica, que pretende ser la hoja de ruta de la UE en materia de seguridad y defensa, y será también este año cuando se celebre la Cumbre Europea de Defensa durante la presidencia francesa del Consejo de la UE.

La UE ha dado pasos para avanzar en la Política Común de Seguridad y Defensa. El año pasado creó el Fondo Europeo de Defensa, así como el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, a los que se ha recurrido para financiar el suministro de material a las fuerzas armadas ucranianas.

Uno de los principales obstáculos a la hora de avanzar en la autonomía estratégica han sido las diferencias en la forma de entender la relación de la UE con la OTAN y con EEUU. Mientras que Francia ha sido uno de los principales defensores de la autonomía estratégica europea, los Estados miembros del Este y los Bálticos se han mostrado reacios a renunciar a garantizar su seguridad bajo el paraguas de la OTAN.

El conflicto en Ucrania ha impactado sobre todo ello. Está por ver cómo se verá afectado el contenido de la Brújula Estratégica o la relación de la UE con la OTAN y EEUU. Frente al distanciamiento previo, parece adivinarse el realineamiento OTAN-EEUU así como el resurgimiento de la Alianza Atlántica. Todo ello tendrá un reflejo en la futura Declaración UE-OTAN. Cabe recordar que España será el anfitrión de la Cumbre de la OTAN que se celebrará en Madrid el próximo mes de junio.

Además, la autonomía estratégica tiene una dimensión marcadamente económica en cuanto a la dependencia para el abastecimiento de materiales básicos, como se puso de manifiesto durante la pandemia. Esta dependencia afecta al suministro de materias primas clave para sectores estratégicos en la doble transición verde y digital. La futura Ley de Chips de la UE va encaminada a reforzar la cadena de valor europea de los microchips, un elemento esencial para la producción de coches eléctricos.

La crisis de Ucrania ha puesto también de relieve otras dimensiones de la autonomía estratégica, como la dependencia energética de la UE. El pasado 8 de marzo la Comisión propuso un paquete de medidas para reducir la dependencia del gas ruso de aquí a 2030, así como para contrarrestar la crisis de los precios de la energía. Entre otras propuestas, la Comisión se plantea dar un mayor impulso a las renovables o establecer unos niveles mínimos de almacenamiento de gas. En los últimos meses España ha sido uno de los Estados miembros que ha defendido activamente la necesidad de modificar el sistema marginalista del mercado eléctrico europeo y desacoplar el precio del gas del precio final de la electricidad. Tras una dura disputa, el Consejo Europeo del 24 y 25 de marzo parece haber aceptado la petición de que se tenga en cuenta el grado de interconectividad eléctrica con el mercado único de la electricidad a la hora de decidir las medidas a adoptar para contrarrestar la escalada de los precios de la energía, una clara invitación aEspaña y Portugal para establecer límites a los precios en sus mercados energéticos nacionales. Ahora será preciso el visto bueno definitivo de la Comisión, que se espera que presente en mayo un plan para reducir la dependencia del combustible fósil ruso.

España ha querido posicionarse explícitamente en el debate sobre la autonomía estratégica, como demuestra el non-paper conjunto con Países Bajos, en el que ambas partes abogan por avanzar hacia la autonomía estratégica, pero de manera complementaria con la OTAN. Asimismo, defienden que reforzar esta autonomía estratégica no debe ir en detrimento del mercado interior ni de una economía abierta.

«Esta crisis ha puesto de relieve otras dimensiones de la autonomía estratégica, como la dependencia energética»

PACTO VERDE Y TAXONOMÍA

La taxonomía de la UE es una herramienta que busca ofrecer información sobre aquellos proyectos y actividades económicas que son considerados sostenibles. El objetivo es proporcionar definiciones a empresas e inversores para que éstos puedan reorientar así sus trabajos de cara a la transición ecológica.

A pesar de parecer una cuestión técnica, tiene una marcada impronta política, ya que a menudo choca con intereses básicos de los Estados miembros. Desde que la Comisión presentó su propuesta de taxonomía a principios de 2022, se ha generado un intenso debate con posiciones encontradas.

En concreto, la Comisión propone considerar la energía nuclear y el gas como energías de transición necesarias para avanzar hacia la neutralidad climática. Esta clasificación sería favorable tanto para los intereses franceses (por incluir la energía nuclear) como para los alemanes (por tener en cuenta explícitamente el gas). Sin embargo, esta taxonomía ha sido duramente criticada por otros Estados miembros. Por ejemplo, Austria, Dinamarca, Suecia y Países Bajos remitieron una carta a la Comisión pidiendo que se excluyeran los gases fósiles. España, por su parte, también ha mostrado su rechazo a dicha clasificación.

Una polémica que se vio agravada cuando la Comisión decidió adoptar su decisión mediante un acto delegado, lo que llevó a Luxemburgo a amenazar con acciones legales y demuestra los fuertes intereses políticos que subyacen tras esta cuestión.

A partir de la presentación del acto delegado, el pasado 2 de febrero, el Parlamento Europeo y el Consejo disponen de cuatro meses para estudiar el documento, pudiendo solicitar un periodo adicional de dos meses. Si ambos colegisladores no consiguieran alcanzar la mayoría necesaria para oponerse al documento (algo que se antoja difícil teniendo en cuenta el apoyo de dos grandes Estados miembros: Francia y Alemania), el acto delegado será de aplicación a partir del 1 de enero de 2023.

En todo caso, este escenario puede verse modificado de forma sustancial por la invasión de Ucrania. Es previsible que la fuerte dependencia europea del gas ruso, más evidente que nunca, y el miedo a un posible “cierre del grifo” maticen el rechazo a alternativas como el gas o la energía nuclear, que han exhibido los Estados miembros más reacios.

NEXT GENERATION Y EL ESTADO DE DERECHO

Desde la puesta en marcha del Instrumento Europeo de Recuperación en 2020, éste ha estado estrechamente ligado a la cuestión del Estado de Derecho. La adopción de dicho instrumento fue vetada inicialmente por Polonia y Hungría, que se oponían a que el desembolso de los fondos europeos estuviera condicionado al respeto estricto del Estado de derecho.

Tanto Polonia como Hungría anunciaron la interposición de recursos de anulación del Reglamento de Condicionalidad ante el Tribunal de Justicia de la UE, retrasando así la puesta en marcha del mecanismo. El pasado 16 de febrero el Tribunal de Justicia de la UE se pronunció a favor del mecanismo y desestimó los recursos.

Estos hechos no hacen sino aumentar la presión sobre la Comisión Europea para que active finalmente el mecanismo. El Parlamento Europeo ha sido especialmente crítico con la Comisión por no haberlo hecho ya, considerando que ésta debe reaccionar con agilidad a las violaciones por parte de los Estados miembros. De hecho, el Parlamento Europeo ha anunciado finalmente que denunciaría a la Comisión ante el Tribunal de Justicia por no activar este Reglamento.

En el caso de Hungría, la Comisión justifica la no activación del mecanismo bajo el pretexto de la no injerencia en las recientes elecciones generales del 3 de abril. En Polonia, pese a los intentos del presidente polaco por llegar a un acuerdo con Bruselas sobre la independencia judicial, por la que Polonia afronta cuantiosas multas, la Comisión no aprecia ningún cambio positivo en la situación, ni existen visos de que la Comisión active el mecanismo de condicionalidad.

En todo caso, el resto de Estados miembros no se ha opuesto, lo que hace prever que el mecanismo de condicionalidad pueda no activarse nunca.

La invasión rusa de Ucrania tendrá un impacto previsible sobre este escenario. Siendo uno de los principales receptores de refugiados, Polonia es uno de los Estados que se opone más frontalmente a Rusia. Como vecino de Ucrania, Hungría también se ve especialmente afectada, si bien Orban ha venido reforzando últimamente los lazos y la dependencia energética con Rusia. Habrá que ver si el conflicto entre los dos países y Bruselas continúa en primer plano o si, dado el impacto al que estarán expuestos, se relajan las tensiones y se aprueban sus respectivos planes nacionales de recuperación.

GOBERNANZA FISCAL

En marzo de 2020, durante la fase aguda de la pandemia, la Comisión activó la llamada cláusula general de escape, que permite la suspensión del control del gasto público previsto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Ante el importante aumento en los niveles de deuda y déficit nacionales (el 92,1 % y 6,6 %, respectivamente, según la Comisión Europea), se consideró oportuno suspender el procedimiento dirigido a asegurar que el déficit y deuda de los Estados miembros no superase, respectivamente, el 3 % y 60 % del PIB.

Aunque la Comisión ha defendido la necesidad de mantener activada la cláusula hasta 2023, la idea es que para entonces se haya llegado ya a un acuerdo de estabilidad más amplio sobre unas nuevas normativas fiscales en el contexto post-pandemia.

Desde que se planteó el debate en torno a la reforma de las normativas fiscales, empezaron a dibujarse dos posiciones: por un lado, países como España, Italia o Francia, que abogaban por un marco más flexible; por otro lado, los Estados miembros denominados ‘los 4 Frugales’ (Austria, Países Bajos, Suecia y Dinamarca), más favorables a la disciplina fiscal. Como contribución al debate, España planteó la propuesta de eliminar las inversiones verdes y digitales del cómputo del déficit público.

Sin embargo, los cambios de gobierno habidos a finales de 2021 en Alemania y Países Bajos, defensores tradicionales de la sostenibilidad fiscal, han configurado un escenario más favorable a la flexibilización de las reglas fiscales. En el caso alemán, el acuerdo de gobierno destaca por plantear una posición abierta y constructiva en las negociaciones, algo especialmente destacable dada la postura tradicionalmente ortodoxa exhibida por su ministro de Finanzas, Christian Lindner. Asimismo, el acuerdo de gobierno neerlandés firmado en diciembre de 2021 incluye numerosos compromisos de gasto público, lo que dificultará que el país cumpla los umbrales máximos que establecía originalmente el Pacto de Estabilidad.

Al igual que ocurre con el resto de debates políticos, la crisis en Ucrania ha impactado también en esta materia. Así, la Comisión reconoce que la actual incertidumbre podría conducir a una posición más abierta y flexible. Es más, estaría sobre la mesa la posibilidad de prorrogar la cláusula general de escape durante 2023, año en el que debería desactivarse. Habrá que esperar a las previsiones económicas de primavera para ver si se toma una decisión en este sentido.

En esta discusión fiscal más amplia, se enmarca el debate en torno a la posibilidad de hacer permanente el Instrumento Europeo de Recuperación. España está entre los Estados miembros que han defendido esta posibilidad. Por su parte, el acuerdo del nuevo gobierno alemán recalca que es una herramienta limitada en el tiempo, si bien se abre a que existan otros instrumentos en el futuro. A pesar de que la invasión de Ucrania ha creado expectativas sobre una nueva emisión de deuda conjunta, varios países insisten en que primero habría que utilizar los recursos que ya contempla el Instrumento Europeo de Recuperación. Aun así, habrá que ver en qué medida las consecuencias de la agresión rusa afectan al despliegue del Instrumento. A este respecto, el rediseño de los planes nacionales de recuperación anima a los Estados miembros a solicitar el componente crediticio del mismo (algo que solo Italia había hecho hasta ahora) y a recalcular las asignaciones a los Estados miembros para 2023.

 

«Los cambios de gobierno en Alemania y Países Bajos han configurado un
escenario más favorable a la flexibilización de las reglas fiscales»

LA AGENDA REGULATORIA

A finales de 2021 la Comisión presentó su programa de trabajo para 2022, que recoge cuáles son las iniciativas legislativas que pretende promover este año. Estas iniciativas se basan en las orientaciones políticas que presentó la presidenta Von der Leyen al inicio de su mandato y que plantean los objetivos que pretende alcanzar durante el actual ciclo político europeo (2019-2024).  Si bien en la UE la función legislativa recae sobre el Consejo y el Parlamento Europeo, la presentación de iniciativas corresponde a la Comisión Europea, de modo que los actos legislativos sólo podrán adoptarse una vez que hayan sido propuestos por ésta.

De acuerdo con los más recientes datos de la Comisión, a finales de agosto de 2021 se había presentado un 52% de las iniciativas planteadas en torno a las seis grandes prioridades políticas; de éstas, el 48% había sido adoptado como acto legislativo por el Parlamento Europeo y el Consejo.

El programa de trabajo de la Comisión para este año es especialmente importante, ya que señala el ecuador de su mandato, que finaliza en 2024. Dicho programa consta de 42 nuevas iniciativas legislativas a las que hay que añadir el trabajo legislativo ya abierto y que continúa en tramitación para cada una de las seis áreas.

A continuación se aborda el estado en que se encuentran los trabajos legislativos en cada una de las seis prioridades políticas, teniendo en cuenta tanto aquellas que ya han comenzado y continúan su tramitación, como las nuevas iniciativas previstas para 2022.

PACTO VERDE EUROPEO 

Esta prioridad política aglutina a las principales iniciativas recogidas en las orientaciones políticas de la Comisión. Sin embargo, del total de 90 propuestas, la Comisión sólo ha presentado un tercio (28) y, de éstas, 15 han sido adoptadas por los colegisladores (Consejo y Parlamento Europeo).

Destaca ante todo el paquete de medidas legislativas que presentó la Comisión en julio de 2021, conocido como “Objetivo 55” (Fitfor55). El propósito de las mismas es reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en un 55% para 2030. Estas propuestas responden a la Ley Europea del Clima y contemplan un amplio abanico de medidas en materia de energía, clima, transporte, etc.

Entre éstas, destaca la propuesta de Reglamento para el establecimiento de un Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM, por sus siglas en inglés). A largo plazo, este sistema sustituirá a la Directiva 2003/87/CE en el establecimiento de un programa rector del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Su objetivo es fijar un precio al carbono, evitando los riesgos de deslocalización de la industria hacia otras regiones que no tengan los mismos estándares climáticos que la Unión. La adopción de este Reglamento se encuentra en una fase temprana; sin embargo, es una de las prioridades de la presidencia francesa y el Consejo ya ha fijado su postura acerca de la propuesta de la Comisión. En cualquier caso, antes de que Consejo y Parlamento Europeo inicien las negociaciones, es necesario que esta última institución llegue a un acuerdo sobre su posición al respecto.

A esto hay que añadir que el programa de la Comisión para 2022 incluye la propuesta de un marco regulador para la certificación de las absorciones de carbono, con el fin de intensificar la implantación de unas absorciones de carbono sostenibles y crear un nuevo modelo de negocio que recompense a los administradores de tierras por promover esas prácticas.

Otras propuestas en materia de reducción de emisiones, que se presentaron en el paquete “Objetivo 55” y que continuarán este año, son la refundición de la Directiva de Eficiencia Energética y la revisión de la Directiva de Energías Renovables.

Además, en el marco del plan de acción “contaminación cero”, la Comisión avanzará en la gestión integrada del agua, para hacer frente a los contaminantes de las aguas superficiales y subterráneas. También se revisará la legislación de la UE en cuanto a la calidad del aire a fin de adaptarla a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud.

En cuanto a movilidad sostenible, la Comisión ya puso sobre la mesa diferentes medidas, entre las que se encuentran la propuesta de Reglamento relativo al uso de combustibles renovables y combustibles hipocarbónicos en el transporte marítimo, la propuesta de Reglamento relativo a la garantía de unas condiciones de competencia equitativas para un transporte aéreo sostenible, y la reforma del Reglamento del Cielo Único Europeo. Junto a esto, en 2022 la Comisión avanzará en la revisión de las normas sobre emisiones de CO2 para los vehículos pesados y establecerá un marco legislativo para la medición armonizada de las emisiones causadas por el transporte y la logística con el fin de apoyar la transición hacia una movilidad sin emisiones.

«El propósito de Fit for 55 es reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en un 55% para 2030»

En materia de microplásticos, en estos momentos está en consulta una iniciativa para reducir el impacto de los microplásticos en el medio ambiente. Esta medida se centra en el etiquetado, la normalización, la certificación y la regulación de la liberación no intencional de microplásticos; el desarrollo y la armonización de métodos de medición de la liberación involuntaria de microplásticos; la reducción de la brecha en el conocimiento científico relacionado con el riesgo y la presencia de microplásticos en el medio ambiente, el agua potable y los alimentos. Se espera que la Comisión adopte la propuesta en el último trimestre de 2022. A finales de 2022, la Comisión también habrá adoptado un marco estratégico para los bioplásticos y los plásticos biodegradables y compostables.

En economía circular, en el tercer trimestre de 2022 se presentará una iniciativa sobre el derecho de los consumidores a la reparación a un precio justo. Además, la revisión de la Directiva de Envases y Residuos de Envases que prepara la Comisión pretende armonizar el derecho en materia de libre circulación de envases y mercancías envasadas. El objetivo es reducir la generación de residuos de envases, restringir algunos materiales de embalaje y limitar la complejidad de los materiales de envasado. La Comisión pretende compensar a los fabricantes, que sufrirán un aumento en sus costes de producción, a través de una reducción de las tasas de responsabilidad ampliada del productor.

La propuesta de Reglamento revisado sobre traslados de residuos pretende evitar que la UE traslade sus obligaciones en materia de residuos a terceros países. Las empresas exportadoras de la UE deberán someterse a auditorías independientes y la Comisión gozará de potestad para suspender exportaciones de residuos a un país. Facilitará el transporte de residuos para su reciclaje a través de la digitalización de los envíos de residuos, la creación de criterios de clasificación armonizados dentro de la UE y condiciones más estrictas para los traslados de residuos a incinerar. El texto se encuentra en las primeras fases del procedimiento legislativo, por lo que no se espera su aprobación hasta, como mínimo, principios de 2023.

Con relación a la alimentación y la agricultura, en el segundo trimestre de 2022 se espera una iniciativa legislativa para revisar la legislación sobre clasificación, etiquetado y envasado para proteger mejor la salud humana y la naturaleza. Para este año también está prevista la revisión de las normas para el uso sostenible de los plaguicidas así como una propuesta de Reglamento sobre productos libres de deforestación. Esta última garantizará que solo los productos libres de deforestación entren en el mercado de la UE, obligando a los agentes económicos que exporten productos a la UE a facilitar las coordenadas geográficas del terreno donde se produjeron las mercancías.

En el ámbito de la agricultura, queda por ver si la crisis en Ucrania tiene consecuencias sobre los planes europeos para avanzar hacia una agricultura más sostenible y, más concretamente, sobre la Estrategia ‘De la granja a la mesa’. Desde los sectores afectados y desde países como Francia se insiste en que estos objetivos fueron establecidos antes de la invasión de Rusia y que el actual contexto podría poner en peligro la seguridad alimentaria.

UNA EUROPA ADAPTADA A LA ERA DIGITAL 

En este ámbito la Comisión inicialmente planteó un total de 73 iniciativas, si bien solo ha presentado 38 y, de éstas, los colegisladores solo han adoptado 13.

Entre las propuestas ya presentadas y que están pendientes de adopción, destacan especialmente sendas propuestas de Reglamento sobre la Ley de Servicios Digitales (DSA, por sus siglas en inglés), destinada a proteger los derechos de los usuarios online, y sobre la Ley de Mercados Digitales (DMA, por sus siglas en inglés), que busca garantizar que ninguna gran plataforma online actúe como “guardián de acceso” (gatekeeper) para un gran número de usuarios, abusando de su posición en detrimento de empresas que deseen acceder a dichos  usuarios. La normativa debe implementarse en los seis meses siguientes a su entrada en vigor. La presidencia francesa del Consejo de la UE ha afirmado que ambas propuestas son prioritarias.

Otra iniciativa presentada que está pendiente de aprobación es la propuesta de Reglamento sobre Inteligencia Artificial. Sin embargo, los trabajos están más atrasados, ya que los colegisladores todavía no han acordado sus respectivas posturas. También deberá avanzar en 2022 la propuesta de Reglamento para la implementación de una identidad digital en la Unión Europea.

A esto hay que añadir otras acciones no legislativas que plantean marcos estratégicos para guiar el proceso de digitalización en la UE, como el Plan de Acción de Educación Digital (2021-2027) y el Itinerario hacia la Década Digital, para lograr la transformación digital en 2030.

Además de lo que ya está en marcha, este 2022 la Comisión presentará nuevas iniciativas, por ejemplo, sobre servicios digitales para la movilidad multimodal. En este sentido, las propuestas más esperadas por parte de la Comisión, y destacadas por la presidenta Von der Leyen en su último discurso sobre el estado de la Unión, son: una Ley Europea de Chips que promueva un ecosistema europeo de chips, y una Ley Europea de Ciberresiliencia. La primera se espera para el segundo trimestre de 2022, y la última probablemente para el tercer trimestre.

Por último, el sector de la energía también será clave, ya que la Comisión plantea proponer un plan de acción para la transformación digital de la industria, que vaya de la mano de la transición verde.

UNA ECONOMÍA AL SERVICIO DE LAS PERSONAS 

Esta prioridad política destaca porque, del total de iniciativas presentadas por la Comisión, ya se ha adoptado un 67%. Esto implica que es el ámbito en el que más se ha progresado. Según la propia Comisión, esto se explica por la necesidad de recuperación urgente tras el impacto de la pandemia.

Una de las iniciativas más importantes, y que también se encuentra entre las prioridades de la actual presidencia francesa del Consejo, tiene que ver con la fiscalidad. En octubre de 2021, los Estados miembros de la OCDE llegaron a un acuerdo para reformar el sistema tributario. Este acuerdo está compuesto por dos pilares: Pilar I) reasignar los derechos impositivos sobre los países en los que las multinacionales realizan sus actividades; y Pilar II) establecer un impuesto mínimo del 15% sobre los beneficios de las empresas.

En cuanto al segundo pilar, a finales de 2021 la Comisión presentó una directiva para transponer el acuerdo a nivel europeo, cuya puesta en marcha está prevista para 2023. En estos momentos el Consejo y el Parlamento están examinándola. Diferentes Estados miembros todavía son reacios a la propuesta planteada. No obstante, este expediente es prioritario para la presidencia francesa, que confía llegar a un acuerdo en el seno del Consejo en abril. Respecto al primer pilar, se espera que este año la Comisión presente una propuesta.

Estas iniciativas se enmarcan en una reforma mucho más amplia del sistema impositivo de la UE. Esto incluye, por ejemplo, la Comunicación presentada en mayo de 2021 por la Comisión llamada BEFIT (Business Europe Framework Income Taxation). Esta iniciativa está destinada a establecer unas normas comunes de cálculo de la base imponible del impuesto sobre sociedades y favorecer un reparto más justo de los derechos impositivos entre los Estados miembros. Asimismo, en 2023 entrará en vigor la Directiva que obliga a las grandes multinacionales a publicar los impuestos que pagan en cada Estado miembro.

La Comisión también va a trabajar por establecer un nuevo impuesto digital que, junto al CBAM, busca generar nuevos recursos propios con los que financiar el Instrumento Europeo de Recuperación.

En cuanto a legislación laboral, en diciembre de 2021 la Comisión propuso una Directiva para la mejora de las condiciones de los trabajadores de plataformas digitales. Esta iniciativa está en una etapa muy temprana del proceso legislativo, que continuará a lo largo de 2022. Otra de las iniciativas pendientes es la propuesta de Directiva sobre unos salarios mínimos adecuados, que recientemente ha iniciado su fase de negociación entre los colegisladores.

Por último, en relación con las nuevas iniciativas para 2022, la Comisión presentará una propuesta sobre pagos inmediatos para fomentar su aceptación en la UE, adoptar medidas sobre la armonización en materia de procedimientos de insolvencia y facilitar el acceso al capital por parte de las pequeñas y medianas empresas.

UNA EUROPA MÁS FUERTE EN EL MUNDO 

Del total de propuestas presentadas por la Comisión hasta la fecha (39), un 67 % ya ha sido adoptado. En este sentido, en el último discurso sobre el Estado de la Unión la presidenta Von der Leyen insistió en la necesidad de reforzar el papel de la UE en el mundo.

En este marco, la Comisión presentó la Iniciativa Global Gatewayque pretende movilizar hasta 300.000 millones de euros en inversiones en sectores estratégicos de todo el mundo. El objetivo último es competir con la iniciativa china One Road One Belt y contrarrestar así la influencia de este país en regiones como África.

Von der Leyen también recalcó la importancia de profundizar en una Unión Europea de Defensa. En esta línea, en 2021 la Comisión puso en marcha el Fondo Europeo de Defensa, cuyo propósito es apoyar proyectos de investigación y desarrollo en este sector. En 2022 la Comisión continuará sus trabajos en este campo, con una hoja de ruta sobre tecnologías de seguridad y defensa.

El programa de trabajo prevé además el desarrollo de una estrategia sobre colaboración mundial en materia de energía para avanzar en la transición verde.

«La Comisión presentó la Iniciativa Global Gateway para contrarrestar la influencia de China en regiones como África»

PROMOCIÓN DEL MODO DE VIDA EUROPEO 

En su último discurso sobre el estado de la Unión, la presidenta Von der Leyen defendió la necesidad de avanzar hacia una Unión Europea de la Salud.

En este sentido, el programa de trabajo para 2022 incluye la propuesta de un nuevo marco para el sector farmacéutico, cuyo fin es garantizar el acceso de todos los europeos a medicamentos accesibles, fomentar la innovación y proporcionar un entorno regulatorio simplificado y digitalizado. También se propondrá una revisión de la legislación sobre medicamentos pediátricos y enfermedades raras. Esto irá vinculado a la creación de un espacio europeo de datos sanitarios, con un sistema de gobernanza que garantice la seguridad y protección de los mismos.

Por último, en este bloque se plantean también medidas en el ámbito educativo: por un lado, una estrategia europea para las universidades y, por otro, vías para reforzar la cooperación transnacional en la enseñanza superior. Estas iniciativas ya han sido presentadas. La presidencia francesa del Consejo comparte estas líneas prioritarias: el programa francés plantea la creación de un servicio europeo de intercambio para promover la movilidad europea entre los jóvenes y la puesta en marcha de una academia europea o una red de universidades europeas (a este respecto, en junio de 2022 Francia organizará un encuentro de universidades europeas).

UN NUEVO IMPULSO A LA DEMOCRACIA 

En el contexto de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, que finalizará durante la presidencia francesa del Consejo, el programa de la Comisión prevé la presentación de nuevas iniciativas. Entre ellas destaca la propuesta de una Ley europea sobre la libertad de los medios de comunicación, que se presentará en el tercer trimestre de 2022.

CONCLUSIONES

2022 marca el ecuador del ciclo institucional europeo que comenzó en 2019. En otras palabras, es un momento clave para conocer el grado de avance de las prioridades estratégicas que planteó la presidenta Von der Leyen al inicio de su mandato.

Este hito se alcanza dentro de un contexto internacional cada vez más incierto que amenaza con hacer descarrilar las intenciones originales de la Comisión. La invasión de Ucrania por parte de Rusia acaecida apenas hace un mes, o la cumbre UE-China de principios de abril, en la que se han intentado reducir las crecientes tensiones entre ambos, son suficientemente ilustrativas del nuevo orden mundial al que debe irse acostumbrando la Unión. Es en este escenario en el que la Comisión Von der Leyen aspira a actuar de manera más geopolítica.

El programa de trabajo original de la Comisión Europea para 2022, que incluye las nuevas iniciativas que piensa poner en marcha la Comisión, así como aquellas cuestiones pendientes, es muy amplio y abarca muy diversas áreas temáticas. Convertirse en un campeón en la lucha contra el cambio climático y fortalecer la economía digital, con sus correspondientes paquetes normativos, siguen siendo dos de los objetivos más importantes. Las prioridades políticas se convertirán en actos legislativos concretos que afectarán a los ciudadanos de los Estados miembros, así como a la actividad económica y productiva de las empresas.

Sin embargo, este Programa se verá significativamente afectado por la invasión rusa de Ucrania. Es precisamente en los órganos intergubernamentales (el Consejo de la UE y el Consejo Europeo) donde se refleja esta crisis de manera más explícita, dado su impacto inmediato sobre las competencias de los Estados miembros y su carácter marcadamente político. En este sentido, las prioridades en el seno del Consejo Europeo se han visto modificadas, habiéndose intensificado la importancia que se otorgará a partir de ahora a las cuestiones energéticas y de autonomía estratégica.

La búsqueda de una mayor autonomía e influencia a escala global ya formaba parte de la agenda cuando Ursula von der Leyen realizó su discurso de apertura en la sesión plenaria del Parlamento Europeo el 16 de julio de 2019. “El mundo quiere más Europa. El mundo necesita más Europa”, afirmó. A mitad de su mandato, la confirmación definitiva del nuevo orden mundial demostrará definitivamente hasta qué punto la Comisión se mantendráfiel a sus ambiciones originales. En cualquier caso, sus prioridades estratégicas y su agenda regulatoria lo reflejarán… y nosotros lo sabremos.

«La confirmación definitiva del nuevo orden mundial demostrará hasta qué punto la Comisión se mantiene fiel a sus ambiciones»

EUROPEAN AFFAIRS

European Affairs está especializada en el contexto institucional y regulatorio de la Unión Europea y su vinculo con políticas públicas globales. A través de actuaciones de inteligencia política, seguimiento regulatorio y posicionamiento corporativo en el ámbito de las instituciones europeas, LLYC ayuda a sus clientes a entender mejor el contexto europeo y a posicionarse con éxito ante un escenario global vez más complejo.

Paloma Baena
Directora Senior de la Unidad de Proyectos Next Generation EU en LLYC
Es experta en sostenibilidad, gobernanza, digitalización y políticas públicas. Máster en Administración pública y desarrollo internacional por Harvard University. Licenciada en Derecho Internacional por l’Université d’Aix-Marseille III. Ha sido Senior Public Governance Specialist en el Banco Interamericano de Desarrollo, Deputy Division Chief en la OCDE, directora global de gobernanza en Save the Children international y VP de Alianzas Estratégicas y Policy de Clarity AI. Es miembro del consejo asesor de ADEVINTA Spain y patrona de la fundación Robert F. Kennedy Human Rights. Es profesora adjunta en IE School of Global and Public Affairs.
[email protected]eycuenca.com
Miguel Laborda
Consultor Senior de Asuntos Públicos en LLYC
Consultor Senior de Asuntos Públicos. Máster en Economía Política por la London School of Economics y Doctor en Historia Económica por la Universidad de Utrecht. Es especialista en economía política, desarrollo, gobernanza e instituciones. Anteriormente, ha trabajado en la Fundación Consejo España-Estados Unidos y en Cuatrecasas.
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